Совершенствование законодательной базы в сфере защиты прав инвесторов
Полезная информация п. 2 "Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы", утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р
Уровень информационной прозрачности российских компаний неуклонно повышается. В настоящее время требования к раскрытию информации в целом соответствуют международным стандартам, сформулированным в документах Международной организации комиссий по ценным бумагам и директивах Европейского союза.
Дальнейшее повышение эффективности системы раскрытия информации должно осуществляться по следующим основным направлениям:
- совершенствование законодательства Российской Федерации по вопросам определения правовой основы раскрытия информации;
- улучшение механизмов контроля и надзора за исполнением требований к раскрытию информации, привлечения к ответственности за нарушение таких требований;
- использование современных информационных технологий для повышения эффективности сбора, обработки, анализа и публичного раскрытия информации эмитентами и другими участниками рынка ценных бумаг, а также для обеспечения доступа всех заинтересованных лиц к базам данных, содержащим информацию, раскрываемую эмитентами.
Отмена требования публикации в печатных средствах массовой информации сообщений на этапах эмиссии и сообщений о существенных фактах
Одним из способов снижения стоимости осуществления эмиссий и издержек эмитента в ходе привлечения капитала на рынке ценных бумаг является отмена требования обязательной публикации эмитентами в печатных средствах массовой информации сообщений на этапах эмиссии и сообщений о существенных фактах. При этом необходимо обеспечить адекватную защиту прав инвесторов на доступ к информации с использованием малозатратных способов и применением современных информационных технологий. Для этого необходимо внести в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" соответствующие изменения.
Для обеспечения эффективного раскрытия информации эмитентами в сети Интернет необходимо осуществление контроля за соблюдением установленных требований. Важную роль в обеспечении контроля за надлежащим раскрытием эмитентами информации в сети Интернет должны играть профессиональное сообщество, саморегулируемые организации, организаторы торговли на рынке ценных бумаг, информационные агентства и иные организации, имеющие статус средства массовой информации, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг в отношении публичного предоставления информации, раскрываемой на рынке ценных бумаг. Предполагается, что при обнаружении нарушения эмитентом установленных требований указанные организации будут направлять в Федеральную службу по финансовым рынкам соответствующее уведомление.
Раскрытие информации о крупных собственниках акций и бенефициарных владельцах российских эмитентов
Несмотря на наличие требований к раскрытию эмитентом информации о его акционерах, владеющих не менее чем 5 процентами его уставного капитала или не менее чем 5 процентами его обыкновенных акций, состав бенефициарных владельцев российских эмитентов далеко не всегда известен инвесторам. Для повышения эффективности раскрытия информации о крупных собственниках акций российских эмитентов, допущенных к обращению на торгах организаторов торговли, представляется целесообразным закрепить обязанность не только эмитента, но и приобретателя более чем 5 процентов эмиссионных ценных бумаг эмитента, за исключением облигаций, не конвертируемых в акции, раскрывать информацию о таком приобретении. Раскрытие информации должно осуществляться приобретателем соответствующей доли ценных бумаг эмитента не только путем уведомления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг или уполномоченного им органа, но и самого эмитента ценных бумаг в течение 5 дней с даты приобретения. Также должны быть установлены адекватные меры ответственности за нераскрытие информации о приобретении такого пакета ценных бумаг, вплоть до лишения права голоса по акциям, входящим в указанный пакет, на общем собрании акционеров, которое проводится после приобретения указанного пакета.
В рамках решения проблемы раскрытия информации о бенефициарных владельцах и повышения прозрачности сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, требуется уточнить определение понятия "аффилированные лица" и его соотношение с понятием "группа лиц". Понятие "аффилированные лица" применяется в корпоративных отношениях, тогда как понятие "группа лиц" больше используется при осуществлении антимонопольного контроля. Определение понятия "аффилированные лица" содержится в Законе РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которым руководствуются арбитражные суды при применении положений Федерального закона "Об акционерных обществах". При этом в Законе РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части физических лиц аффилированность устанавливается только в отношении индивидуальных предпринимателей. Таким образом, существующее определение понятия "аффилированные лица" не позволяет обеспечить прозрачность структуры собственности и прозрачность сделок с заинтересованностью. Без решения этих вопросов сложно ожидать повышения доверия к инструментам фондового рынка со стороны инвесторов, а следовательно, и притока инвестиционных средств в корпоративные ценные бумаги.
Предоставление финансовой отчетности, составленной в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности
Бухгалтерская отчетность эмитента, особенно консолидированная, является одним из основных элементов отчетности, который подвергается анализу при оценке кредитоспособности компании и привлекательности ее ценных бумаг в качестве объекта инвестиций. В связи с этим инвестиционное сообщество во всем мире уделяет особое внимание доступности, прозрачности и достоверности финансовой информации, раскрываемой компаниями. Отчетность, составленная по российским правилам бухгалтерского учета, не содержит всей необходимой пользователям информации, ее данные несопоставимы по многим параметрам с отчетностью аналогичных компаний других государств, что создает значительные препятствия для полноценного анализа деятельности компаний и принятия инвесторами обоснованных экономических решений. Отсутствие закрепленных в законодательстве Российской Федерации требований к составлению консолидированной финансовой отчетности также представляет собой одну из наиболее серьезных проблем в области раскрытия финансовой информации. Не установлены требования к проведению обязательного аудита консолидированной финансовой отчетности, что значительно снижает надежность и ценность представления финансовой информации, необходимой для принятия инвестиционного решения. Для большинства инвесторов критерием качества консолидированной финансовой отчетности является ее соответствие международным стандартам финансовой отчетности.
В Российской Федерации отсутствуют законодательные требования к раскрытию консолидированной финансовой отчетности, соответствующие международным стандартам. Российские компании, составляющие такую отчетность, делают это исключительно по собственной инициативе. Следует отметить, что те российские компании, которые составляют финансовую отчетность в соответствии с международными стандартами, не раскрывают такую отчетность или раскрывают ее со значительными задержками.
Дальнейшее повышение прозрачности деятельности российских компаний связано с введением законодательным путем требований к составлению и раскрытию консолидированной финансовой отчетности на основе международных стандартов, и введение таких требований должно сопровождаться созданием эффективной системы контроля качества, полноты и своевременности раскрытия отчетности.
Введение понятия "квалифицированный инвестор"
Для повышения эффективности функционирования рынков капитала целесообразно ввести в законодательство Российской Федерации, регулирующее финансовые рынки, понятие "квалифицированный инвестор".
В соответствии с международной практикой квалифицированным инвестором признается лицо, опыт и квалификация которого позволяют ему адекватно оценивать риски, связанные с инвестициями в те или иные фондовые инструменты, и самостоятельно осуществлять операции с ценными бумагами на основе таких оценок. Квалифицированными инвесторами могут признаваться, например, компании, имеющие лицензии профессиональных участников на рынке ценных бумаг, - брокерские и дилерские компании, управляющие компании, кредитные организации и страховые компании, промышленные корпорации, а также отвечающие определенным требованиям физические лица, осуществляющие операции на фондовом рынке. Кроме того, квалифицированными инвесторами могут быть признаны инвесторы, представившие по письменному заявлению необходимые обоснования и доказательства того, что они могут считаться квалифицированными.
Порядок размещения и обращения ценных бумаг среди квалифицированных инвесторов предполагает следующие основные особенности регулирования:
- возможность вторичного обращения ценных бумаг, размещаемых среди квалифицированных инвесторов, до регистрации отчета об итогах выпуска;
- упрощенный режим раскрытия информации (эмиссия ценных бумаг, размещаемых среди квалифицированных инвесторов, может быть освобождена от требования государственной регистрации проспекта ценных бумаг, а раскрытие информации в форме ежеквартального отчета эмитента ценных бумаг может осуществляться в сокращенной форме).
Предложенные новации позволят без ущерба интересам инвесторов снизить цену привлечения капитала эмитентами и их издержки, связанные с раскрытием информации.
Ответственность эмитентов
В настоящее время максимальный размер административного штрафа за нарушение требований законодательства Российской Федерации в части раскрытия информации, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, составляет 40 минимальных размеров оплаты труда для должностных лиц и 400 - для юридических лиц, что явно недостаточно для эффективного предотвращения нарушений раскрытия информации на рынке ценных бумаг. Кроме того, процедура наложения штрафов, установленная указанным Кодексом, фактически делает невозможным применение такой меры ответственности к нарушителям. В целях усиления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и предотвращения нарушений на финансовых рынках необходимо внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, предусматривающие создание эффективной процедуры наложения штрафных санкций и значительное увеличение размеров штрафов (особенно в случае повторного нарушения законодательства Российской Федерации).
Решение проблемы использования инсайдерской информации Предотвращение манипулирования ценами
Вопросы использования инсайдерской информации в настоящее время в законодательстве Российской Федерации окончательно не решены. Положения Федерального закона "О рынке ценных бумаг", регулирующие использование служебной информации, имеют множество недостатков.
Нормативная правовая база, касающаяся предотвращения манипулирования ценами на рынке ценных бумаг, состоит лишь из правовой нормы, содержащейся в пункте 2 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг".
Предлагается принять специальный закон об инсайдерской информации и о манипулировании ценами, который объединит основные правовые нормы, регулирующие недобросовестную торговлю ценными бумагами и другими финансовыми инструментами на финансовом рынке.
В соответствии с международной практикой необходимо на законодательном уровне:
- четко определить понятие "инсайдерская информация";
- установить перечень ценных бумаг и иных финансовых инструментов, сделки с которыми будут признаваться сделками, совершенными с использованием инсайдерской информации;
-определить круг располагающих инсайдерской информацией лиц (инсайдеров), включив в него эмитентов, их должностных лиц и сотрудников, членов органов управления, служащих государственных органов, имеющих в силу своих полномочий доступ к инсайдерской информации эмитента, иных лиц, имеющих прямо или косвенно доступ к информации эмитента. Одновременно с этим представляется необходимым установить критерии, позволяющие причислить к инсайдерам лиц, ставших обладателями инсайдерской информации;
- установить перечень запретов на использование инсайдерской информации;
- определить компетенцию федерального органа исполнительной власти в сфере финансовых рынков в части выявления и предотвращения правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации (включая право проводить проверки инсайдеров, право требовать предоставления необходимых документов и право получать объяснения от лиц, располагающих инсайдерской информацией);
- определить меры по предотвращению использования инсайдерской информации, в том числе установить требования к раскрытию инсайдерской информации, обязанность ведения списка инсайдеров, обязанность эмитентов и организаторов торговли на рынке ценных бумаг уведомлять федеральный орган исполнительной власти в сфере финансовых рынков о сделках, совершенных с использованием инсайдерской информации;
- установить меры ответственности за незаконное использование инсайдерской информации, соответствующие степени причиненного вреда.
Одновременно с этим в проекте федерального закона предполагается определить специальные механизмы выявления правонарушений и привлечения государственных служащих к ответственности за незаконное использование инсайдерской информации.
В отношении манипулирования ценами предполагается уточнить признаки манипулирования, по которым будет возможно более четко квалифицировать правонарушения в этой сфере.
Представляется также необходимым наладить взаимодействие федерального органа исполнительной власти в сфере финансовых рынков с органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, для проведения проверок и оперативно-разыскных мероприятий, что должно способствовать раскрываемости правонарушений в этой сфере.
Обеспечение прав кредиторов при уменьшении уставного капитала и размера чистых активов
Существующие в настоящее время правовые нормы по регулированию вопросов формирования уставного капитала хозяйственных обществ содержат ряд ограничений, ухудшающих условия хозяйствования и (или) препятствующих более активному использованию предприятиями возможностей финансовых рынков, в том числе в части обеспечения прав кредиторов при уменьшении уставного капитала и соответствия уставного капитала размеру чистых активов.
Законодательством Российской Федерации предусмотрена защита прав кредиторов в случае уменьшения уставного капитала акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью. Так, кредиторы общества в течение 30 дней после даты направления им уведомления или в течение 30 дней после даты опубликования сообщения об уменьшении уставного капитала вправе письменно потребовать досрочного прекращения или исполнения соответствующих обязательств общества и возмещения им убытков. Представляется необходимым вместо обязанности досрочного погашения обязательств предусмотреть более гибкие формы защиты прав кредиторов, в том числе рассмотрение требований кредиторов о досрочном исполнении в судебном порядке, а также предоставление им гарантий в форме обеспечительных мер.
Стоимость чистых активов хозяйственного общества, представляющая собой разницу между балансовой стоимостью активов (имущества) и размером его обязательств, может меняться в процессе функционирования этого общества. Уменьшение стоимости чистых активов, включая отрицательное значение, не означает, что хозяйственное общество является неплатежеспособным и неработающим. Напротив, более чем 10-летняя практика функционирования хозяйственных обществ в Российской Федерации показывает, что предприятие может в течение нескольких лет иметь отрицательные активы вследствие, например, получения крупного кредита для модернизации производства и при этом оставаться работающим и приносящим пользу экономике страны. В дальнейшем, по мере погашения кредиторской задолженности и наращивания темпов производства, активы предприятия приходят в норму. Уменьшение уставного капитала хозяйственного общества или его ликвидация является радикальной мерой, не соответствующей современным потребностям рынка. При этом следует признать, что законодательством Российской Федерации предусмотрены другие механизмы защиты прав кредиторов в случае несостоятельности предприятия, в частности применение процедуры банкротства. Корпоративное законодательство не предусматривает таких жестких последствий несоответствия уставного капитала размеру чистых активов, как законодательство Российской Федерации. Указанные вопросы должны решаться, как правило, законодательством о несостоятельности (банкротстве).
Стандарты корпоративного управления
Для обеспечения ясности и последовательности кодекса корпоративного поведения его положения, ставшие нормами законодательства Российской Федерации, необходимо исключить из текста кодекса. В то же время его следует дополнить положениями, отражающими современное состояние дел в области корпоративного управления, включая:
- рекомендации, связанные с формированием независимых и ответственных советов директоров;
- положение об использовании инсайдерской информации, предотвращающее ее недопустимое использование;
- рекомендации по составлению и раскрытию консолидированной финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности.
Ответственность должностных лиц хозяйственных обществ
В настоящее время существует ряд проблем, препятствующих эффективному применению к должностным лицам хозяйственных обществ мер гражданской, административной и уголовной ответственности. Основными из них являются оценка соответствующих действий должностных лиц хозяйственных обществ с точки зрения их добросовестности и разумности, а также определение предела ответственности должностных лиц хозяйственных обществ.
Существенным недостатком в сфере регулирования ответственности членов совета директоров являются отсутствие мер административного воздействия на должностных лиц, членов счетных комиссий и членов ликвидационных комиссий и чрезвычайно низкие штрафы за правонарушения.
С проблемой ответственности должностных лиц хозяйственных обществ тесно связана проблема соблюдения законодательства Российской Федерации по вопросам совершения крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Требует концептуальных изменений заложенный в законодательстве Российской Федерации подход к последствиям несоблюдения требований к совершению таких сделок. Признание соответствующих сделок недействительными зачастую не решает проблему и негативно сказывается на хозяйственной деятельности общества, нарушает стабильность гражданского оборота. Более эффективным могло бы быть установление мер ответственности в отношении должностных лиц хозяйственных обществ, допустивших подобные нарушения.
Развитие компенсационных механизмов на финансовом рынке
Снижению рисков на финансовом рынке (прежде всего, риска банкротства финансовых организаций и риска недобросовестного исполнения ими своих обязанностей при обслуживании инвесторов) будет способствовать внедрение компенсационных механизмов. Необходимость применения таких механизмов в небанковских секторах финансового рынка возросла в результате внедрения системы страхования банковских вкладов. В этих условиях внедрение системы компенсации гражданам в небанковских секторах финансового рынка обеспечит равные конкурентные возможности для финансовых институтов различных типов.
В связи с этим государству следует создать компенсационные механизмы, которые обеспечили бы доверие частных инвесторов к фондовому рынку. Компенсационный механизм должен функционировать на основе принципов, закрепленных, в частности, в директиве Европейского союза и реализованных в национальном законодательстве различных государств, включая следующие:
- четкое определение правовых норм функционирования компенсационных институтов;
- эффективный контроль деятельности компенсационных фондов, осуществляемый регулятором финансового рынка;
- отнесение к выгодоприобретателям компенсационных фондов только неквалифицированных инвесторов (в основном физических лиц);
- распространение компенсационных механизмов только на клиентов лицензированных финансовых организаций;
- выплата компенсаций лишь в ограниченном числе случаев, связанных, главным образом, с потерей инвестиционной компанией способности выполнять свои обязательства перед третьими лицами, а также в случае совершения уголовных правонарушений;
- запрет на использование компенсационных фондов для покрытия потерь инвесторов, связанных с реализацией инвестиционных рисков (неверный выбор активов инвестирования, падение цен в результате наступления каких-либо макроэкономических или корпоративных событий и т.д.);
- переход к компенсационному фонду всех требований инвестора, которому выплачена компенсация.
Компенсационные фонды, действующие на финансовом рынке, могут формироваться за счет:
- взносов в компенсационный фонд финансовых и других организаций;
- штрафов, взыскиваемых с финансовых организаций - членов саморегулируемой организации в порядке, установленном этой организацией.
Задача внедрения эффективных компенсационных механизмов на финансовом рынке является крайне актуальной. При этом роль государства может заключаться в стимулировании финансовых организаций к созданию компенсационных фондов, оказании им поддержки, а также в создании государственного компенсационного фонда.
|
|
